Portugal e o Sistema Internacional 30 anos após a queda do Muro de Berlim

O sistema internacional e considerações sobre a diplomacia preventiva. A TSF publica na íntegra o texto de Bernardo Ivo Cruz na tomada de posse como membro da Academia Internacional da Cultura Portuguesa.

As últimas 3 décadas impuseram um conjunto de mudanças no Sistema Internacional, alterando a forma como os actores tradicionais se relacionam - nomeadamente os Estados e as Organizações Internacionais -, reforçando o papel de actores não estatais, como as nações incorporadas em Estados multinacionais e outros agentes regionais e locais, as ONG e o terceiro sector e reconhecendo um papel para novos actores, nomeadamente as empresas e o setor financeiro. E assinala-se ainda o impacto em várias zonas do globo, de movimento insurgentes integrados em redes internacionais e com acesso a fontes de financiamento e apoio logístico significativas.

Acrescentando à multiplicação de atores que participam e influenciam o sistema internacional e, o contrário do período que vai de 1945 a 1989 onde o modelo bipolar assente na capacidade dos dois blocos em se destruírem totalmente permitiu estabelecer uma singular continuidade, os períodos que se seguiram de então para cá têm conhecido evoluções rápidas e relevantes.

Esta comunicação irá explorar essas mudanças após 1989 - olhando apenas para os actores tradicionais (Estados e Organizações Internacionais) - e considerará a posição de Portugal no Sistema de Relações Internacionais. Para tanto, dividimos a linha do tempo em 3 blocos que serão abordados sucessivamente: o período entre a Queda do Muro de Berlim e a Queda das Torres Gémeas de1989 a 2001; o período entre 2002 e a eleição do Presidente Donald Trump nos Estados Unidos em 2016; e finalmente, os 4 anos da respectiva Presidência até 2020.

Esta comunicação propõe-se ainda olhar para o posicionamento de Portugal neste quadro e discutir os mecanismos multilaterais, nomeadamente a chamada "diplomacia preventiva". Antes, no entanto, impõe-se uma ressalva metodológica: sem prejuízo para o esforço de distanciamento científico que se espera de uma comunicação para a Academia, esta é uma visão do mundo a partir de Portugal e da Europa. Outras visões existem. Esta é uma visão portuguesa e europeia.

Queda do Muro de Berlim (1989 - 2001)

Como sabemos, a Guerra Fria acabou simbolicamente na noite de 9 de Novembro de 1989, quando um burocrata distraído da República Democrática Alemã anunciou na televisão que a separação física entre Berlim Oriental e Berlim Ocidental acabara, esquecendo-se de ler o parágrafo seguinte da comunicação oficial, onde se dizia que a abertura do Muro seria faseada e gerida cuidadosamente. Diz-nos a História que uma vez abertos os Portões de Brandeburgo, numa noite caiu o Muro e como ele ruiu o sistema que estruturara o período bipolar.

A queda do Muro de Berlim inaugurou o período do Sistema Internacional, marcado pelo multilateralismo e pela crença na vitória do modelo ocidental sobre outros modelos. Não se cita "O Fim da História" - o que se acaba de fazer - mas alguns de nós ainda nos lembramos do otimismo ocidental que marcou os anos que se seguiram até à queda das Torres Gémeas há 20 anos. E sendo justo para com Francis Fukuyama, houve de facto um período de expansão do modelo de internacionalismo liberal e cooperação multilateral pelo Mundo que durou até 2002.

Antes de considerarmos alguns exemplos concretos do impacto do multilateralismo será importante clarificar, de forma suscita e inspirados pela definição de uma "Democracia Liberal" de Larry Diamond[2] e no método do "Auditing Democracy" de David Beetham,[3] o que se entende ao longo desta comunicação por "modelo ocidental": a promoção de Democracias baseadas na complementaridade entre os Direitos Civis e Políticos, o Estado de Direito, a realização de Eleições Livres e Justas, o Controle Democrático das Instituições e a proteção dos Direitos Coletivos, onde se incluem os direitos económicos, sociais, culturais, ambientais e das minorias. Naturalmente, estes valores não se limitam ao Ocidente, pois encontra-mo-los igualmente em muitos países espalhados pelo mundo e inspiraram os movimentos que promoveram a chamada "Primavera Árabe" que desafiou a legitimidade dos regimes autoritários no Norte de África e Médio Oriente e, como argumentam Stepan e Linz,[4] poderá vir a ter repercussões no futuro, a exemplo da Revolução Húngara de 1956, da Primavera de Praga de 1968 e do movimento do Solidariedade na Polónia em 1981.

Voltemos pois aos anos que medeiam entre a Queda do Muro de Berlim e as consequências dos ataques do 11 de setembro. Durante essa década as Nações Unidas organizaram 25 Conferências Internacionais onde se estabeleceram os princípios da cooperação multilateral em áreas como os direitos sociais, as questões de género, a educação, o desenvolvimento, a saúde, a sustentabilidade ambiental ou o envelhecimento, entre outras. Assinala-se ainda a evolução e consagração em 1992 dos princípios do Direito e Dever de Ingerência por razões humanitárias, para limitar o poder discricionários dos Estados dentro das suas fronteiras e a criação do Tribunal Penal Internacional em 2002 para julgar os piores crimes contra a humanidade.

Mas não foi só na ONU que a década do multilateralismo se fez sentir, já que um conjunto significativo de questões e problemas internacionais, alguns velhos de décadas e outros novos de anos, foram sendo resolvidos ou, pelo menos, substancialmente minorados. A título de exemplo, referem-se:

Na União Europeia foram estabelecidos e implementados os Critérios de Copenhaga que permitiram a transição da Europa de Leste para um modelo ocidental de Direitos Políticos, Economia de Mercado e Boa Governança, culminando com a adesão de 10 novos Estados em 2004;

Também na União Europeia, entrou em vigor o Acordo de Cotonou em 2000, que estabeleceu a ligação entre o Apoio ao Desenvolvimento e a promoção de princípios de Boa Governança e Diretos Humanos nos países de África, das Caraíbas e do Pacífico (ACP) e que foi renegociado no final de 2020 e aprovado politicamente durante a recente Presidência Portuguesa do Conselho da União Europeia;

Fim da guerra dos Balcãs;

Democratização da Indonésia e a independência de Timor Leste, pondo um fim formal ao processo de independências das Colónias Portuguesas e a que se regressará mais tarde nesta comunicação;

Fim do Regime do Apartheid na África do Sul e a independência da Namíbia;

Consolidação das democracias na América Latina;

A aceleração dos processos de integração regionais em África, na Europa, nas Américas e na Ásia;

Tratado de Paz entre o Estado de Israel e o Reino da Jordânia;

E finalmente, embora sem sucesso, as negociações entre Israel e a Palestina entre 1992 e 1995 que não sobreviveram ao assassinato do Primeiro Ministro Isaac Rabin, mas que justificaram o Prémio Nobel da Paz repartido entre os respectivos líderes em 1994.

Perante este catálogo de virtudes, poderíamos pensar que os problemas de boa parte do mundo ficaram resolvidos. Infelizmente a guerra, a fome, a miséria e a pobreza continuaram, como continuam hoje. Mas argumenta-se que o período que decorreu entre a queda do Muro de Berlim e a queda das Torres Gémeas em Nova Iorque foi a década do Multilateralismo e da colaboração internacional, onde muitas aflições foram resolvidas, os Direitos Humanos aprofundaram-se e espalharam-se e muitos dos grandes textos internacionais codificadores do Desenvolvimento Social e Económico foram aprovados.

Queda das Torres Gémeas e os "Dois Caminhos para a Democracia" (2002 - 2016)

Esta década de colaboração e multilateralismo não sobreviveu aos ataques contra o World Trade Center e o Pentágono em 11 de Setembro de 2001. Ou mais precisamente, o multilateralismo não resistiu à reação de Washington na sequência dos ataques em Nova Iorque, na Virgínia e na Pensilvânia. Se num primeiro momento registou-se uma solidariedade raramente vista com os Estados Unidos, incluindo a única vez na história em que o mecanismo formal de defesa colectiva da NATO foi acionado, a decisão de invadir o Iraque dividiu os aliados de Washington e inaugurou uma segunda fase no Sistema Internacional pós-Guerra Fria, a que poderíamos chamar os "Dois Caminhos para a Democracia".

Com efeito, o Sistema Internacional após o 11 de Setembro assiste a um conjunto de alterações relevantes, como o já referido afastamento entre as Democracias Ocidentais ou a declaração de guerra de um Estado contra uma organização terrorista não estatal. No entanto, argumenta-se que se houve divisões profundas entre os aliados no que diz respeito à forma, o propósito da promoção de modelos democráticos em países sem essa tradição nem as necessárias instituições manteve-se comum. Assim, o que variou foi o método, já que enquanto a União Europeia e a maioria dos seus Estados membros deram sequência à Condicionalidade Democrática, os Estados Unidos, o Reino Unido e outros optaram pelo que ficou conhecido por "Regime Change". Vejamos um e outro.

A Condicionalidade Democrática da União Europeia, que foi utilizada pela primeira vez - ainda que informalmente - nos alargamentos das Comunidades Europeias à Grécia em 1980 e a Portugal e Espanha em 1986 e de forma estruturada nos alargamentos de 2004, no relacionamento com os países ACP após o Acordo de Cotonou e na chamada "relação transacional" da política externa e de cooperação da UE, faz depender os apoios ao desenvolvimento, os benefícios económicos e o acesso aos mercados europeus de melhorias verificáveis e continuadas das condições democráticas dos países terceiros. Estabelece-se, como o nome indica, uma condição democrática para o desenvolvimento económico. Nota-se, que a UE tem ainda outro conjunto de mecanismos mais eficazes, ilustrando bem a sua natureza de "potência normativa com ambições globais": a sua capacidade regulatória interna e externa no quadro do Mercado Único.

O "Regime Change", proposto pela Administração de George W. Bush logo em 2001, argumenta que o que impede o surgimento de sociedades democráticas apoiadas e promovidas pelas populações locais é a existência de sistemas políticos autoritários. Assim, utilizando as Forças Armadas para provocar a queda desses regimes, libertar-se-iam as forças democráticas. Os seus proponentes argumentam ainda que o "Regime Change" teria a vantagem de produzir resultados muito mais rapidamente que a "Condicionalidade Democrática". Nesta breve descrição dos princípios do "Regime Change" importa distinguir de forma clara e sem qualquer margem para dúvidas, os objectivos anunciados de promoção da democracia, de algumas práticas ao abrigo do "Patriot Act", parte integrante da "Guerra ao Terror".

Comparando os resultados obtidos pelo condicionalismo democrático na Europa de Leste e pelo "Regime Change" no Iraque, mesmo tendo em consideração as diferentes tradições e pontos de partida, será empiricamente possível argumentar que o primeiro será mais eficaz que o segundo. Aliás, o fim da Admiração Bush aproximou de forma visível as duas margens do Atlântico num modelo mais próximo da "Condicionalidade Democrática" do que do "Regime Change", como o Presidente Obama sublinha em dois capítulos do primeiro volume suas memórias.[5]

Esse re-alinhamento entre os aliados será mais patente no Acordo de Paris sobre as Alterações Climáticas, a Agenda 2030 das Nações Unidas e a Agenda de Acção de Adis Abeba, que formam os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável, a que regressaremos na última parte destas reflexões.

Três Modelos para o Sistema Internacional (2016 - 2020)

Até ao momento, esta comunicação argumenta que houve uma narrativa comum entre os aliados ocidentais sobre o modelo político do Sistema Internacional desde a queda do Muro de Berlim, narrativa essa que ocupou o centro do sistema internacional. E mesmo quando as diferenças entre os aliados se tornaram claras, foram mais de forma do que de objectivos. No entanto, a situação mudou com a eleição do Presidente Trump e com a nova afirmação da República Popular da China.

Do lado de Washington, a Administração Trump substituiu o posicionamento tradicional da Política Externa Americana por um conjunto de relações bilaterais, não constrangidas por regras ou organizações internacionais, com o objectivo último defender os interesses nacionais americanos, num "jogo de soma zero". Ou seja, "to put America first" como anunciou Donald Trump no seu discurso de tomada de posse. Não faltam exemplos do posicionamento da Administração Trump face ao Sistema Internacional e aos mecanismos multilaterais, mas talvez os mais óbvios tenham sido as denúncias do Acordo Nuclear com o Irão e do Tratado de Paris sobre as alterações climáticas, o corte de relações com a Organização Mundial de Saúde e a UNESCO, o abandono da Comissão dos Direitos Humanos da ONU, a paralisação do Tribunal Arbitral da Organização Mundial do Comércio ou a limitação do financiamento às organizações multilaterais.

Veremos como a nova Administração Biden posicionará os Estados Unidos no quadro da Comunidade Internacional. Os sinais até à data são ambíguos para os que defendem um sistema internacional regulado e multilateral. Por um lado, aplaude-se a "Nova Carta do Atlântico" assinada com o Reino Unido, as conclusões da reunião do G7, das cimeiras da NATO e com a União Europeia de junho de 2021 e o regresso aos tratados e organizações multilaterais mas, por outro, o colapso no Afeganistão coloca questões sobre a forma da presença americana no mundo. Será prudente darmos mais tempo para vermos como Washington se posicionará.

Por seu lado, Pequim oferece uma visão do Sistema Internacional que desliga o crescimento económico e o desenvolvimento social da condicionalidade democrática. Para a China, como o Presidente Xi deixou claro em 2017[6] e novamente em 2019,[7] interessa uma globalização regulada mas sem implicações no sistema político de cada país. Como resultado da nova afirmação de Pequim no Mundo, a República Popular da China tem vindo a expandir o seu posicionamento militar na sua vizinhança próxima e, através de um conjunto muito significativo de investimentos enquadrados na Iniciativa Belt and Road, a adquirir e controlar infra-estruturas estratégicas e reforçar a sua presença na Europa, na Ásia, em África e nas Américas.

Neste quadro incompleto do sistema internacional falta mencionar a Rússia. Reconhecendo a atenção dedicada ao Médio Oriente, Magrebe e África, argumenta-se que durante a Administração Trump, o Kremlin esteve mais interessado em afirmar e consolidar a influência ao longo das suas fronteiras do que oferecer um modelo alternativo de organização do Sistema Internacional, sem prejuízo para a política de desinformação, tentativas de influenciar processos eleitorais e apoio a grupos militares privados. No entanto, a situação poderá ter mudado recentemente. Num longo artigo publicado em final de junho findo,[8] e que reflete a nova Estratégia de Segurança Nacional russa publicada pouco depois,[9] o Ministro dos Negócios Estrangeiros Lavrov acusa a União Europeia e os Estados Unidos de tentarem impor a sua agenda ao mundo e posiciona Moscovo como o campeão da soberania, disposto a organizar os Estados que não se reconhecem no modelo ocidental e estabelecer relações privilegiadas com a China e com a Índia. Tal como em relação à Administração Biden, será prudente aguardarmos para vermos o papel que a Russia poderá vir a desempenhar no Sistema Internacional.

A estes modelos alternativos, a União Europeia continua a oferecer uma visão do Mundo, baseada na ligação entre o crescimento económico, o desenvolvimento social e a promoção da democracia política, a que juntou recentemente a sustentabilidade ambiental, reforçada pela noção que a segurança na Europa depende da segurança fora de portas.[10] Note-se ainda que a União Europeia está envolvida num esforço coletivo de aprofundamento da sua capacidade de segurança e defesa, a chamada "Bússola Estratégica,"[11] que deverá estar concluída em 2022. Também aqui será necessário darmos tempo ao tempo para avaliarmos se e em que medida a UE passará a ter uma capacidade militar e de segurança autónomas.

Portugal e o Sistema Internacional

Aconteça o que acontecer na evolução destes modelos, importa discutir onde Portugal se posiciona e, mais relevante, como se posiciona.

Portugal é um "País Improvável". Tem uma dimensão territorial terrestre limitada - embora tenha uma dimensão marítima significativa -, tem cerca de 10 milhões de habitantes e, que saibamos, não tem acesso a recursos naturais significativos. E no entanto, com mais crises ou menos crises, avançamos para os 900 anos de independência com uma das fronteiras mais estáveis do Continente, conhecemos uma unidade política e social invejáveis e estamos sempre no 1/3 superior do desenvolvimento entre os países da ONU, seja qual for o critério que elejamos.[12] Dir-se-ia que há razões para sermos coletivamente mais otimistas e mais ambiciosos, mesmo que nem sempre o sejamos.

Tal como outros países com características e condições semelhantes, e após a normalização democrática dos anos 70 e 80, Portugal procurou integrar-se nas organizações internacionais e tornou-se um defensor entusiasta das soluções multilaterais e de um Sistema Internacional baseado na cooperação, no primado da lei, nas negociações e na busca de consensos. E de outra forma não poderia ser, pois não temos capacidade política, económica ou militar para impor a nossa vontade ou defender os nossos interesses num ambiente internacional anárquico ou mesmo "apenas" post-Vestefaliano.

Portugal é e tem que ser uma voz constante na promoção e na defesa de um sistema multilateral e, nessa medida, enquadra-se confortavelmente nos princípios da Carta das Nações Unidas e nos princípios defendidos pelo Conselho da Europa e pela União Europeia, nomeadamente na promoção do Condicionalismo Democrático.

Do nosso quadro multilateral, uma palavra para a Comunidade dos Países de Língua Portuguesa, na qual esta Academia tem agora o estatuto de Observador Consultivo, para sublinhar o caminho percorrido desde a sua fundação até à recente Cimeira de Luanda, quando a CPLP reafirmou os seus objetivos e alargou o seu objecto. A língua, a cultura, a história e também os interesses políticos e económicos que unem os Estados e os milhões de pessoas que falam português em África, na América do Sul, na Ásia e na Europa têm um potencial que deverá ser aprofundado, não só no quadro dos seus interesses próprios mas igualmente no relacionamento da CPLP com outras organizações multilaterais.

Refira-se ainda que Portugal tem vindo a contribuir de forma crescente e consistente para as Operações de Paz, nas suas várias tipologias, nos quadros da ONU, NATO, UE e das suas relações bilaterais, com presenças de forças militares, militarizadas ou de segurança na República Centro-Africana, no Mali, na Colombia, na Somalia, no Iraque, em Moçambique, no Mediterrâneo, no Golfo da Guiné e ao largo do Corno de África, entre outros.

Nada disto é novo ou remotamente surpreendente. O que será interessante é a forma como Portugal tem conseguido transformar as limitações da sua capacidade de projeção de poder num dos seus principais instrumentos de Relações Internacionais. O que o actual Ministro dos Negócios Estrangeiros chamou no Seminário sobre a Cooperação em 2020, a "Diplomacia da Paz".[13]

Recuemos no tempo até ao cair formal do pano sobre Império Colonial Português que, como foi dito antes, teve lugar com a Autodeterminação de Timor Leste. Contam Fernando Neves e Barbara Reis no diálogo feito livro e adequadamente chamado "O Negociador",[14] que Portugal enquanto potência administradora no quadro da ONU, não se bateu pela independência de Timor Leste. Bateu-se antes, tantas vezes incompreendido e quase sempre sozinho, pelo princípio consagrado na Carta das Nações Unidas da autodeterminação dos povos. E foi através dos mecanismos legais e de pacientes negociações que contribuímos para que os Timorenses - artífices últimos do seu próprio destino - pudessem escolher o futuro que desejavam. A questão de Timor Leste parece demostrar que um negociador honesto, independentemente da sua dimensão ou poder, poderá atingir resultados inesperados num quadro multilateral e com base no direito.

A autodeterminação de Timor Leste teve ainda outro efeito lateral mas importante: Portugal não tem hoje qualquer conflito latente ou declarado no quadro das suas relações diplomáticas. Temos, portanto, um Estado que, embora sem capacidade ou apetência para impor soluções no quadro das suas relações externas, demonstrou saber utilizar os mecanismos de direito internacional, de cooperação diplomática e militar e ser um negociador honesto.

Não seremos os únicos mas apresentamos ainda uma característica histórica, essa sim mais singular, que reforça o nosso papel na "Diplomacia da Paz": poucos serão os Estados que tenham um passado e um presente tão universal, que nos vem da história, da diáspora, dos negócios, da cultura e da política. Aliás, é nessa vocação internacional que esta Academia encontra a sua inspiração.

Portugal não é uma grande potência que possa impor a sua vontade à Comunidade Internacional, mas teremos vindo a desempenhar um papel cada vez mais relevante no Mundo. Permita-se ilustrar o argumento através de uma constatação: os portuguesas que ocuparam e ocupam um conjunto significativo de lugares de relevo nas organizações internacionais de que somos membros. Sem preocupação de sermos exaustivos, vejamos:

Presidente da 50ª Assembleia Geral das Nações Unidas (Diogo Freitas do Amaral)

Secretário-Geral da ONU e, anteriormente, Alto-Comissário das Nações Unidas para os Refugiados (António Guterres)

Presidente da Aliança Global para as Vacinas e, anteriormente, Presidente da Comissão Europeia (José Manuel Durão Barroso)

Secretário-Geral da União da Europa Ocidental (José Cutileiro)

Director-Geral da Organização Internacional para as Migrações (António Vitorino)

Presidente do Eurogrupo (Mário Centeno)

Presidente do Tribunal de 1ª Instância da União Europeia (José Luis da Cruz Vilaça)

Subsecretário-Geral da ONU (Miguel Serpa Soares)

Comandante da Missão de Paz da ONU para o Referendo no Saara Ocidental (García Leandro)

Vice-Presidente para Operações e Políticas do Banco Mundial (Manuela Ferro)

Director da Organização Mundial de Saúde (Rogério Gaspar)

Directora do Fundo das Nações Unidas para a População (Mónica Ferro)

Directora da Conferência das Nações Unidas para o Comércio e Desenvolvimento (Teresa Moreira)

Directora da Organização Internacional do Trabalho (Helena Andreia)

Director do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (Pedro Conceição)

Directores da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económicos (Jorge Moreira da Silva e Álvaro Santos Pereira)

Directora Executiva para África do Serviço Europeu de Ação Externa (Rita Laranjinha)

Economista-Chefe do Fundo Monetário Internacional (Vitor Gaspar)

CEO da Sanitation and Water for All da ONU (Catarina Albuquerque)

Reconhecendo-se que as qualidades pessoais e profissionais de cada um destes nossos compatriotas terão sido o critério fundamental dos respetivos sucessos, dir-se-ia que, considerando o quadro geo-político onde nos inserimos, a nossa dimensão e as nossas contribuições financeiras para os orçamentos destas organizações, haverá mais portugueses a ocuparem lugares de grande destaque nas organizações do que seria expectável. Já o mesmo não é verdade nos quadros intermédios das mesmas organizações.[15] Importará, pois, apoiar ativamente a presença de Portugueses em toda a escala dos lugares de decisão nas organizações internacionais que contribuam para a afirmação dos nossos objetivos e para a defesa dos nossos interesses no Mundo.

Portugal terá encontrado um lugar no Concerto das Nações, transformando as suas características, tradicionalmente apelidadas de fraquezas, em benefício de uma agenda que reflete o nosso interesse nacional: uma comunidade internacional que se rege pelo multilateralismo e pela procura de soluções onde grandes e menos grandes se sintam defendidos e protegidos.

O Tempo do Mundo e o Tempo da Diplomacia

A defesa que se faz dos instrumentos do multilateralismo não ignora a necessidade da sua adaptação, para corresponder aos novos desafios e à realidade dos tempos. Muitas organizações multilaterais carecem de choques de eficácia nos seus propósitos e resultados e de reorganizarem os seus processos, as suas estruturas e os seus modelos de controle internos e externos.

Há, no entanto, uma questão que ultrapassa as ineficiências conjunturais das organizações multilaterais - por duradouras que estas possam ser -, representando um problema estrutural: a diferença irreconciliável entre o tempo dos acontecimentos e o tempo da diplomacia. Todos nos lembramos de crises para as quais a diplomacia tem procurado respostas e soluções há meses, anos ou décadas e das pessoas afetadas, que têm as mesmas necessidades básicas e os mesmos Direitos Humanos que qualquer um de nós nesta sala. Há, de facto, um fosso entre o tempo da diplomacia multilateral e o tempo do mundo.

A questão não é nova. No quadro das Nações Unidas, o Secretário-Geral Dag Hammarskjöld introduziu o conceito da "Diplomacia Preventiva" em meados da década de 50 do século passado, que o Secretário-Geral Ban Ki-Moon definiu como "diplomatic action taken, at the earliest possible stage, to prevent disputes from arising between parties, to prevent existing disputes from escalating into conflicts and to limit the spread of the latter when they occur".[16] Ou seja, e como dizemos sabiamente em Portugal, também em diplomacia, "mais vale prevenir do que remediar".

Por outro lado, e segundo o Banco Mundial no seu Relatório sobre o Desenvolvimento do Mundo de 2011,[17] a ausência ou incapacidade dos Estados em exercerem o poder legítimo e legitimado nos seus territórios e prestarem os serviços mínimos às suas populações serão as causas primeiras dos descalabros que se seguem, tendo o Secretário-Geral das Nações Unidas António Guterres apresentado um relatório no passado dia 10 de setembro corrente, onde reconhece que "there is a growing disconnect between the people and the institutions that serve them, with many feeling left behind and no longer confident that the system is working for them",[18] e defende o estabelecimento de um "novo contrato social" entre pessoas, Estados e a Comunidade Internacional.[19]

Ora, se a causa original das crises é a ausência ou incapacidade dos Estados em exercerem o poder legítimo e legitimado, mais evidente se torna que a Diplomacia Preventiva poderia contribuir para evitar que as ineficiências das políticas públicas se transformem em crises securitárias e humanitárias.

A causalidade entre a ausência de Estado e a crise foi, aliás, claramente assumida na introdução do chamado "triplo-nexo" nos instrumentos da diplomacia, que procura conjugar e articular as soluções de segurança, com os mecanismos de resposta humanitária e o apoio ao desenvolvimento sustentável e boa governação.[20] No triplo-nexo reconhecemos que as respostas securitárias servem para criar o espaço necessário para permitir o apoio humanitário imediato e uma política de desenvolvimento económico, social e de governação fundamentais para qualquer solução duradoura.

Quem tenha ou tenha tido a oportunidade de acompanhar por dentro o funcionamento das organizações multilaterais, concordará que as informações e a análise disponíveis são geralmente de altíssima qualidade e a União Europeia, por exemplo, tem estruturas específicas e metodologias estabelecidas para antecipar futuras crises.[21] Por outro lado, não faltam exemplos de estudos produzidos por Universidades, Institutos, Fundações e Think Thanks por este mundo fora que identificam e analisam tendências e potenciais desenvolvimentos. Não será, portanto, por falta de informações que não prevenimos muitas das crises que afligem o Mundo. E, no entanto, raramente as consideramos ou, quando o fazemos, ainda mais raramente agimos, já que, como reconhece António Guterres, "we spend far more time and resources responding to crisis rather than preventing them. People are paying too high a price".[22]

Segundo as Nações Unidas e o Banco Mundial,[23] a passagem de um modelo de diplomacia reactiva para um modelo de diplomacia preventiva implicaria uma alteração nos mecanismos utilizados, nomeadamente uma visão de curto, médio e longo prazo, um modelo flexível que envolva todos os níveis de governo e organizações da sociedade civil de forma integrada, pro-ativa e percebida como legitima pelos seus destinatários. Procurando contribuir para a transição de modelos, a União Europeia enumera como alertas de potenciais conflitos os Riscos Político, Securitário, Social, Económico, Geográfico e Demográfico, acrescentando 25 indicadores,[24] que implicam uma capacidade multidisciplinar significativa e aponta para uma relação muito mais próxima entre a diplomacia e ciência.

Por outro lado, existem outros instrumentos não associados com a atividade diplomática mas que podem ter efeitos importantes. Por exemplo, quando a uma Aliança Militar posiciona forças defensivas em Estados que fazem fronteira com potências que recentemente alargaram a sua esfera de influência através da anexação de territórios, estará a prevenir potencias conflitos.

Uma Nova Legitimidade para a Diplomacia Preventiva

Reconhecendo que, pela sua própria natureza, nem sempre será fácil identificar os sucessos da diplomacia preventiva, já que, se eficaz, crises serão evitadas sem alaridos, o consenso aponta para alguma ineficácia dos seus mecanismos.[25] De entre as várias razões que poderão explicar a dificuldade da afirmação da diplomacia preventiva salientaria dois: a percepção da legitimidade da ação da comunidade internacional e a preservação de uma ideia clássica de soberania nacional.

Por um lado, as queixas sobre a representatividade e legitimidade do Conselho de Segurança não são novos[26] e os países do G4 - Alemanha, Japão, Índia e Brasil -, a União Africana[27] e o "ACT - Accountabilitiy, Coherence and Transparency Group", onde se inclui Portugal,[28] alimentam expectativas de uma reforma que traga outras visões do mundo para o principal orgão de decisão da Comunidade Internacional. Por outro lado, antes de uma crise se tornar óbvia aos olhos de todos, haverá resistência expectável de governos nacionais em reconhecerem o que será, em última análise, um fracasso político. O sucesso da Diplomacia Preventiva, dependerá portanto, da sua própria legitimação aos olhos do mundo e, em particular, aos olhos dos Governos e pessoas dos países onde existam crises anunciadas.

Como mencionado antes, e segundo o Banco Mundial, a causa primeira das crises estará na incapacidade dos Estados em servirem as suas populações no terceiro pilar do triplo-nexo segurança - humanitário - desenvolvimento. Resulta, portanto, que será no quadro do desenvolvimento e da boa governação que a diplomacia preventiva deverá concentrar os seus esforços. E será aqui que a Comunidade Internacional terá que legitimar a sua intervenção. Acresce ainda que, para lá de todas as considerações humanitárias e de segurança, o Banco Mundial calcula que a diplomacia reactiva será entre US$5 e US$70 biliões (trillions of dollars) por ano mais cara do que a diplomacia preventiva.[29]

Ora, se até 2015 não havia um entendimento partilhado das metas comuns e legitimas da Comunidade Internacional, a agenda dos Objectivos de Desenvolvimento Sustentável veio dar-lhe resposta. Ao estabelecer um conjunto de 17 objectivos, 169 metas e mais de 200 indicadores de avaliação partilhados por todos os Estados - desenvolvidos e em desenvolvimento de ambos os hemisférios - pela sociedade civil e pelo setor privado, os Estados das Nações Unidas construíram e aprovaram uma linguagem comum que poderá permitir avaliar e antecipar os desvios às metas que foram assumidas por todos, legitimando assim a Comunidade Internacional a desenvolver os instrumentos necessários para a diplomacia preventiva.

Sublinhemos este aspeto central do mecanismo de legitimação da Diplomacia Preventiva moderna: Não se trata de impormos um modelo de organização social e política eventualmente estranha aos seus destinatários, mas de recorrer a um quadro normativo partilhado e livremente adoptado pela Comunidade Internacional para promover o crescimento económico, o desenvolvimento social, a sustentabilidade ambiental e a boa governança de forma a evitar os conflitos securitários e as crises humanitárias associadas como, aliás, sugere o Secretario-Geral das Nações Unidas nos fundamentos do novo "Contrato Social" anteriormente referido.[30]

Sobre este último aspeto, partilha-se uma perplexidade: bastará considerar as agendas das organizações multilaterais para percebermos que estão reféns das muitas crises que afligem o Mundo, sem espaço para considerem os Estados onde a situação não nos causa angústias. Argumenta-se, no entanto, que será através de exemplos de um relacionamento frutuoso entre países em vias de desenvolvimento, a Comunidade Internacional e as organizações multilaterais que demonstrem na prática as virtudes dessa parceria, que se poderá contribuir para a legitimação dos mecanismos da diplomacia preventiva. Um exemplo de um desses "campeões" é Cabo Verde que, mesmo tendo em consideração a sua geografia, as condições ambientais e ausência de recursos naturais, apostou na educação da sua população e é um país de rendimento médio com uma democracia consolidada.

Regressando por fim a Portugal, será no quadro da diplomacia preventiva que poderemos reforçar o nosso posicionamento na "Diplomacia da Paz", trabalhando com as organizações internacionais e com outros Estados da Comunidade Internacional na promoção e implementação dos mecanismos que, à luz e no quadro dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável, permitam evitar os conflitos.

Portugal poderá, através da "Diplomacia da Paz" e no âmbito da Diplomacia Preventiva, ocupar um lugar mais relevante na Comunidade Internacional, que corresponde aos seus interesses estratégicos permanentes. Mas, para o fazermos, teremos que ter os meios humanos e materiais e teremos que ser capazes de integrar os mecanismos da nossa presença diplomática, militar e de segurança com os contributos que as Universidades, os Centros de Investigação e as Academias poderão dar para o entendimento multidisciplinar das crises anunciadas mas não concretizadas.

Junto-me assim e modestamente, aos que argumentam que será através do multilateralismo que seremos capazes de ultrapassar as crises e ameaças que se desenham no horizonte, as que já conhecemos e aquelas que se lhes seguirão. O multilateralismo faz falta ao Mundo e faz igualmente falta a Portugal, e melhor será que nos dediquemos, no quadro de uma legitimidade internacional partilhada, a evitar que as crises ocorram do que tentar corrigir o que já se perdeu.

Termino agradecendo reconhecido à Academia Internacional da Cultura Portuguesa a honra e o privilégio que hoje me concede e aos presentes a vossa atenção e a vossa paciência. Muito obrigado.

[1] As opiniões expressas nesta comunicação vinculam exclusivamente o seu autor e não representam as posições de nenhumas das organizações ou entidades a que está ou esteve ligado.

[2] Larry Diamond (1996) "Is the Third Wave Over?" in Journal of Democracy 7/3

[3] David Beetham (ed.) (1994) Defining and Measuring Democracy, Sage Publications, London

[4] Alfred Stepan e Juan J. Linz (2013) "Democratization Theory and the "Arab Spring", in Journal of Democracy, 24/2

[5] Barak Obama (2020) A Promissed Land, Crown, USA, capítulos 13 e 19

[6] Xi Jinping, Discurso no Fórum Económico Mundial, Davos, 17 de Janeiro 2017

[7] Xi Jinping, Discurso na 14ª Cimeira do G20, 28 junho 2019 e Xi Jinping, Discurso no 2ª Exposição Chinesa de Importações Internacional, 8 de novembro 2019

[8] Sergey Lavrov "The Law, The Rights and the Rules in Russia" in Global Affairs Journal, 28.06.2021

[9] Ilya Tsukanov, "Ditching Dolars, prioritising china and Indian de-westernising: inside Russia"s New Security Strategy, Sputnik News, 03.07.2021

[10] Serviço Europeu de Ação Externa (2016) "Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe. A Global Agenda for the European Union Foreign and Security Policy", junho

[11] Secretariado-Geral do Conselho da União Europeia (2021), Conclusões do Conselho sobre Segurança e Defesa, 8280/21 de 10 de maio

[12] A título de exemplo refira-se que em 2020 Portugal está em 38° no Índice de Desenvolvimento Humano da ONU, em 33° no Índice de Corrupção da Transparência Internacional, em 28° no Índice de Mortalidade Infantil da OCDE/Banco Mundial, em 21° no Global Gender Gap Índex do World Economic Forum e acima da média da OCDE na literacia em leitura, matemática e ciências, segundo o respectivo Beter Life Index

[13] Augusto Santos Silva, Intervenção na Sessão de Abertura do Seminário sobre Cooperação, Cultura e Língua do Instituto Camões, Fundação Calouste Gulbenkian, 08.01.2020

[14] Barbara Reis e Fernando Neves (2019) O Negociador - Revelações Diplomáticas sobre Timor Leste (1997-1999), D. Quixote, Lisboa

[15] Segundo o Chefe da Casa Civil do Presidente da República, a presença de Portugueses em lugares de decisão intermédios na UE tem vindo a diminuir progressivamente. Fernando Frutuoso de Melo in "SummerCemp 2021 da Comissão Europeia", 29 de agosto de 2021, Alcoutim.

[16] Relatório do Secretário-Geral (2011) "Preventive Diplomacy: Delivering Results, S/2011/552, 26 agosto

[17] The World Bank Group, World Development Report 2011: conflict, security and development, Washington DC, 02/06/2011

[18] Organização das Nações Unidas (2021) Our Common Agenda - Report from the Secretary General, ONU, NY, p. 22

[19] Organização das Nações Unidas (2021) Our Common Agenda, opus cit. p.p. 22 - 34

[20] Ver, inter alias, OECD, DAC Recommendation on the Humanitarian-Development­-Peace Nexus, OECD/LEGAL/5019, 2021

[21] https://ec.europa.eu/info/research-and-innovation/strategy/support-policy-making/shaping-eu-research-and-innovation-policy/foresight_en

[22] António Guterres (2017) Address to the Security Council in January, citado por Katy Collin in The Year of Failed Conflict Prevention, The Brookings Institute, December 2017

[23] United Nations and World Bank (2018) Pathways for Peace: Inclusive Approach to Preventing Violent Conflicts, World Bank, Washington DC

[24] Alto Representante da União para a Política Externa e de Segurança (2021) EU conflict Early Warning System: Objectives, Process and Guidance for Implementation, SWD 59

[25] Para uma avaliação da diplomacia preventiva ver, inter alias, Adam Day (2018) Overview Note on UN Preventive Diplomacy, United Nations University Centre for Policy Research, UNU-CPR

[26] 75° Session of the General Assembly of the United Nations, GA/11288, 16 November 2020

[27] Ver, inter alias, CPLP (2021) Declaração de Luanda, XIII Conferência de Chefes de Estado e de Governo, 17 de julho, parágrafo 27

[28] Ver, inter alias, Volker Lehmann, (2013) Reforming the Working Methods of the UN Security Council: The Next ACT, Friedrich-Ebert-Stiftung|NewYorkOffice, USA

[29] United Nations and World Bank (2018) Pathways for Peace: Inclusive Approach to Preventing Violent Conflicts, opus cit., p. xix

[30] Organização das Nações Unidas (2021) Our Common Agenda, opus cit. p.p. 22 - 34

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