Para que servem os ministros e os Ministérios

António Costa elevou bastante as expectativas quanto ao seu novo governo. O primeiro-ministro confirmou aquilo que tinha dito durante a campanha: que iremos ter um governo mais pequeno, mas também mais compacto e que funcione como uma task-force para a recuperação económica. Foram essas as suas palavras. A especulação tem-se concentrado, como habitualmente, nos nomes ministeriáveis. Eu quero antes falar de algo que quase nunca se discute: o modelo e orgânica do governo.

O facto do primeiro-ministro ter falado de um task-force e de se falar com insistência de super-ministros reforça a ideia, de que já falei no passado, de que o PM pode até estar a preparar uma mudança na forma como o governo se organiza. Em vez dos clássicos ministérios setoriais, os ministérios mais importantes poderiam passar a estar associados a objetivos estratégicos transversais. Para compreenderem o que seria este modelo, o melhor exemplo é do Comissão Europeia. Para além dos portfolios tradicionais, existem comissários Vice-Presidentes a quem são antes atribuídas missões estratégicas de caráter transversal, como a transição digital, transparência e valores ou o Green Deal (o Pacto Ambiental). Se quiserem podemos conceber estes comissários como os antigos Ministros sem pasta, só que, neste caso, com a responsabilidade por objetivos estratégicos que envolvem diferentes serviços e políticas da Comissão.

Em parte, isto reflete a pressão crescente para um modelo de governação integrada que combata os silos em que tradicionalmente funciona o Estado e a sua administração. A organização do Estado por áreas setoriais tem a vantagem de promover o conhecimento especializado. Mas tem, por outro lado, a desvantagem de dificultar a convergência e coordenação entre diferentes políticas e serviços públicos. Cada um desses serviços especializados desenvolve culturas e políticas próprias que, na ausência de uma liderança comum forte, não apenas dificultam a prossecução de objetivos comuns como, por vezes, até entram em contradição entre si. É frequente, por exemplo, o ambiente e economia terem perspetivas diferentes sobre os mesmos investimentos, uma vez que olham para eles à luz de uma cultura e objetivos distintos. Mas o mesmo se pode dizer em múltiplas outras áreas. Hoje em dia é claro que a governação para responder, eficazmente, aos desafios de hoje tem de ser uma governação integrada, em que os vários serviços e políticas públicas necessários para atingir certos objetivos estão alinhados e coordenados. São inúmeros os desafios em que isso é necessário, do combate ao insucesso escolar (que exige políticas educacionais, mas também sociais ou habitacionais por exemplo) à transformação da economia (que exige incentivos às empresas e um novo modelo de regulação económica, mas também mudanças na política fiscal ou da ciência e inovação). A velha orgânica de governo é vista, em muitos lados, como já não correspondendo às necessidades e desafios da governação moderna.

Ao mesmo tempo, está na moda a ideia de que a atribuição ao Estado de missões concretas é mais suscetível de mobilizar, com eficácia, todos os recursos, serviços e políticas necessários ao sucesso. Em vez de conceber o Estado sobretudo como uma máquina burocrática de prestação de diferentes serviços, procura-se dar-lhe maior agilidade e foco atribuindo-lhe missões que correspondam a objetivos mobilizadores e, ao mesmo tempo, monitorizáveis.

Claro que tudo isto é mais fácil de dizer do que fazer bem. A própria experiência da Comissão Europeia demonstra os limites e dificuldades deste modelo, em particular quando essas pastas transversais se cruzam com uma administração, e outros comissários, que continuam organizados numa lógica setorial e de silo. Alguns desses vice-presidentes sentem que lhes foi atribuída uma responsabilidade por um objetivo estratégico que depende, em larga medida, de serviços e meios controlados por outros.

Mesmo entre nós, já temos exemplos disso. Na verdade, já existem ministérios com atribuições transversais como a modernização administrativa ou a coesão territorial. Mas a sua eficácia é muito limitada por dependerem, de facto, de outros ministérios. Por exemplo, um dos maiores obstáculos à modernização administrativa é que muitos dos atos que podiam desaparecer ou ser simplificados constituem, muitas vezes, fonte de receitas próprias dos ministérios setoriais. Perante a resistência destes a ministra ou ministro da modernização administrativa pouco pode fazer para além de uma lenta e difícil persuasão. O mesmo na coesão territorial: a ministra com responsabilidades na área não tem poder, por exemplo, para determinar quais serviços devem abrir ou fechar nos diferentes territórios.

Isto leva-me à minha sugestão final. Se o primeiro-ministro quer realmente adotar tal modelo, com ministérios identificados por certas missões estratégicas, então deverá ser consequente quanto aos poderes que confere a esses ministros. Se não o fizer, será uma mudança na forma, mas não na substância.

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