Carlos Lobo: "Governo ainda está refém do modelo de política passado, do assistencialismo"

O antigo secretário de Estado considera que tem faltado coragem ao executivo para assumir que as contas certas são a prioridade. Carlos Lobo defende que o melhor que podia acontecer ao país nesta altura era registar um superavit.

Doutor em Direito e Mestre pela Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, de que foi professor e vice-reitor de 2009 a 2012, Carlos Lobo participou em vários projetos de legislação comunitária nas áreas de assuntos fiscais, bancários, investimentos e concorrência. Especializado em Direito Fiscal, Económico e Finanças Públicas, foi secretário de Estado para os Assuntos Fiscais de Teixeira dos Santos, tendo depois passado uma década na EY. É desde 2020 founding partner da Lobo, Vasques e Associados.

O antigo secretário de Estado dos Assuntos Fiscais reconhece que este é o OE mais difícil de desenhar e valoriza importância das contas certas. Defende que é essencial aproveitar a maioria para reformas urgentes e pede que não se caia na tentação de apoios avulsos. "O modelo assistencialista não funciona neste contexto", garante.

Nesta entrevista, Carlos Lobo afirma ainda que os polémicos impostos sobre os lucros excessivos são "uma falácia dogmática", e que o Governo foi "emboscado pela Comissão Europeia, e ficou sem rede" na discussão deste assunto.

Quanto à recomendação do Banco de Portugal, que esta semana divulgou um boletim económico em que sugere que se evitem aumentar as margens das empresas, Carlos Lobo acusa o regulador de estar a tentar interferir em decisões políticas.

Estamos em vésperas de Orçamento do Estado (OE), o primeiro da maioria absoluta de António Costa, num momento particularmente desafiante. Como é que se desenha um OE neste contexto de enorme incerteza?

Um OE é sempre feito com alguma incerteza, mas este é um momento especial. Eu disse que o OE do ano passado devia ser o mais fácil dos últimos anos, considerando o que vinha de trás e a margem de progressão que podia haver na receita; neste a situação é precisamente oposta. É um momento muito exigente em termos económicos, com inflação muito alta - que não é a do passado, é importada e pouco ou nada podemos fazer para a minimizar a nível interno. Quem fala de instrumentos de política interna para tentar conter a inflação não sabe do que está a falar. E em simultâneo temos um risco de redução significativa da velocidade da atividade económica. Uma recessão acredito que não aconteça, tendo em conta as especiais características da economia portuguesa, mas isto tudo torna o exercício do OE muito exigente.

E as contas públicas ganham particular relevância...

Há dois lados, o da despesa e o da receita. O que sabemos do défice e da dívida é que a equação está fechada e também sabemos que se as contas públicas são importantes para os cidadãos de um país - ainda que isso muitas vezes seja visto como coisa reflexa ou um problema dos políticos -, neste ano elas são efetivamente um problema de cada um dos portugueses. A taxa de juro que vão pagar em 2023 vai depender muito da solidez das contas do Estado. Esse é o principal desafio, a necessidade de um OE rigoroso, sólido, credível, feito e construído com base em projeções credíveis, mas com uma tentação irresistível para a tomada de medidas atomizadas que acudam a todos, mas que no final lhe retiram força a um OE rigoroso e de contenção, que nos dê algum grau de segurança para navegar nas águas turbulentas de 2023. Porque serão águas muito turbulentas e ainda não se sabe com grande certeza o que pode acontecer. Se no tempo da Covid a questão era fechar ou não, em que momento, etc., hoje a situação é completamente desfasada, com ruturas financeiras e económicas brutais, dependentes de uma guerra que ninguém controla.

E não há uma vacina.

E há acumulação de falhas nas cadeias de abastecimento que vêm de Covid e foram ampliadas, há um risco energético extremo ao nível europeu. Na prática, este inverno vai ser muito exigente - para ser eufemístico. Portugal está habituado e navega bem na incerteza desde os Descobrimentos, mas 2023 vai ser um ano desafiante. Vai obrigar a superar o que normalmente fazemos.

Diz ser improvável um cenário de recessão, mas o Banco de Portugal (BdP) antecipa uma desaceleração significativa da economia e já avisou que a perda de rendimento real deve ser partilhada por todos "evitando-se aumento das margens das empresas e de salários". Como é que isto se faz? Taxando os lucros "excessivos"?

Eu nunca percebi como é que se evita aumentos de preços subindo impostos. É um paradoxo da nova teoria económica: sempre que se aumenta a estrutura de custos fixos, tendencialmente a empresa terá de recuperar as suas margens por outras vias, nomeadamente subindo os preços. A questão dos lucros inesperados é uma falácia dogmática logo nos termos. Reconheço que é difícil justificar politicamente que as empresas energéticas possam ter proveito de uma situação de elevação de preços, mas estamos a falar de mercados regulados. O Estado tem a faca, o queijo, a mesa e tudo na mão. A regulação de preços pode ser feita de forma normal, temos a Concorrência para verificar se existe concertação. Não podemos estar a chamar o sistema fiscal para onerar ainda mais situações duvidosas. Aqui o governo esteve bem: iniciou o seu discurso dizendo que não achava correto, depois foi emboscado por Bruxelas e pelo secretário-geral das Nações Unidas e ficou sem rede.

Esse lucro não devia ser taxado?

O facto é que nós já tributamos estes lucros não expectáveis - não gosto do conceito de lucro excessivo, é demasiado dogmático. Temos a CESE, que era extraordinária quando foi criada e mantém-se ordinária na nossa década, temos a derrama estadual precisamente para as empresas que têm enormes ganhos. Ou seja, temos um sistema assente num princípio de capacidade contributiva progressiva que nenhum outro Estado tem. Tudo o resto parece-me desajustado e quase revelador da incapacidade dos Estados de fazer a regulação. Repare, temos tarifas reguladas, tarifas sociais, já usamos todo o arsenal possível a nível europeu para lidar com a questão. Colocar uma sobrecarga tributária a mais será agravar ainda mais a estrutura de preços. O processo de reciclagem, que é a justificação da CE, de reaplicação nos que têm maior pobreza energética, faz-se, mas não subsidiando. Se não, não origino mudança de comportamentos. E é de mudar comportamentos que precisamos, de financiar uma maior eficiência nas habitações e na transição energética.

Era aí que devia agir-se?

Era muito mais importante que a DGEG e outros organismos administrativos fossem muito mais rápidos na aprovação de medidas e que as medidas de eficiência energética dos edifícios e os programas de apoio fossem desenvolvidos. E que as comunidades de energia renovável que permitem que todos possam produzir, por exemplo no telhado dos seus edifícios, sejam efetivamente promovidas. Não este modelo quase de economia socialista em que tributamos os ricos e financiamos os pobres mas não originamos nada senão mais inflação. Se eu subo o preço na oferta e financio mais a procura, vou ter mais inflação precisamente onde ela se cria.

Se não é pela taxa, como é que se alcança a partilha de perdas de que fala o BdP?

Eu não gosto de ver organismos reguladores, que deviam assentar a sua atuação na eficiência, a entrarem por medidas de redistribuição, que são da competência do governo. A questão da desigualdade também é regulatória no sentido de não se criar clivagens sociais e situações de rutura, mas a política de garantia da igualdade e universalidade de acesso a determinados bens é uma competência do governo. E aí o que há a fazer são opções políticas: os recursos são escassos e têm de ser alocados à satisfação de determinado tipo de necessidades. Obviamente, quem está em situação mais desfavorecida deve ser mais compensado, mas tomando em consideração um objetivo de política: aumento da eficiência energética, aumento da eficiência térmica dos edifícios, dos níveis de produção numa ótica de criação da própria energia, a biomassa... Em Portugal, a biomassa arde em todos os incêndios e se não tratarmos essa questão a floresta vai arder no campo em vez de ser numa caldeira a produzir energia. Isto é claro, com as alterações climáticas. Na Serra da Estrela, não tínhamos eucaliptos, não havia abandono porque era o ICNF que geria, não tivemos elemento extremo meteorológico, não tivemos falta de meios, e aquilo ardeu na mesma. Porque o problema é conceptual, da gestão da floresta. Podia ter-se gerado uma quantidade de gigawatts de energia. Ou seja, temos de otimizar a nossa estrutura de produção de energia, utilizando os recursos que temos. E são políticas de médio-longo prazo e de ajustamento estrutural e não medidas totalmente conjunturais, atrás do prejuízo, que nunca farão a diferença. Pelo contrário, camuflam ineficiências que vêm dos organismos, que mantêm as suas barreiras burocráticas. Temos de fazer uma alteração de todo o paradigma de estruturação energética do país. Relativamente ao subvencionamento dos mais necessitados, é a base do Estado português e do nosso modelo de funcionamento, mas os recursos são escassos. Temos tarifas reguladas de energia, preços regulados, tudo isso existe. Mas estamos numa situação preocupante, nova e felizmente não estamos tão mal como os países do centro da Europa, onde a questão é de sobrevivência - a grande discussão europeia hoje é se ter direito à casa quente é um direito fundamental. Aqui temos um clima mais ameno, não sentimos tanto e isso favorece-nos um pouco. Por isso acho que não vamos ser tão afetados ao nível da recessão, mas temos de estar atentos e fazer o nosso melhor.

E em relação às empresas. Até onde poderia ir o governo com a recessão a espreitar na Europa?

Há três situações: a primeira é que todas as empresas têm de inserir nas suas opções táticas e estratégicas, nos seus planos de negócios, uma vertente crítica de transição energética - isso é claro e é transversal, da loja da esquina à multinacional. No outro extremo, temos as situações de indústrias totalmente dependentes ainda do gás e de alto consumo energético, que levaram um choque a que não resistiriam mesmo que tivessem um grande plano de transição energética - e aí há que proteger a base produtiva, ajudá-las como se fez em Covid com os layoffs e grandes fundos públicos numa estratégia que funcionou. Relativamente à restante generalidade, tal como sou muito crítico do estabelecimento de política social disfarçada de política de eficiência - pôr os reguladores a fazer política social - também sou muito crítico da tentativa de fazer passar por exemplo tetos máximos, que geram défices tarifários que têm de ser pagos no futuro, por políticas eficientes de finanças públicas. Porque estamos só a disfarçar e a adiar um problema. Nós temos um problema efetivo de longo prazo, Portugal começou bem com as renováveis, mas a meu ver esteve mal no encerramento das centrais termoelétricas, porque ficámos sem plano B. Foi prematuro. Tínhamos um plano B que era o gás, mas veio a guerra, tínhamos as hidroelétricas, mas com a seca tiveram de parar e não temos vento. Ou seja, estamos numa situação muito preocupante. A energia nuclear é tabu em Portugal - esquecemos que teremos sempre de a ter, pode é ser espanhola, mas é uma questão de estrutura, de baseload do sistema. E estamos numa situação de total dependência na estrutura de energia. Como é que se pode baixar o preço da energia? Produzindo mais ou consumindo menos. E já que não podemos fazer nada do lado da oferta tenho de consumir menos; logo, é preciso dar incentivos à redução do consumo. Se eu disfarço demasiado o efeito da subida de energia na estrutura de consumo, estou a desincentivar alterações de comportamento que têm de ser realizadas.

Ou seja, dar apoios transversais e pontuais às famílias e às empresas não faz sentido. Melhor seria apoios concentrados nas famílias mais necessitadas e nas empresas energeticamente intensivas e as outras têm de se orientar?

Têm de se adaptar. Tem de se dar incentivos à otimização da eficiência energética e à produção própria. E é possível. Nem que seja na produção fotovoltaica, numa ótica de proximidade. Esse é o modelo futuro da produção. E temos de alterar radicalmente a rede de distribuição e de transporte. A nossa rede elétrica tem de ser alterada. E temos de subsidiar as pessoas mais necessitadas - é um imperativo do Estado social, mas não de uma forma completamente generalizada, porque os recursos são escassos. No final, o Estado tem de ter números sólidos, não pode estar a financiar a energia. Lembro-me perfeitamente de em 2002 haver uma política para a nivelação do preço da gasolina, com fixação de um teto. Ao fim de três meses tínhamos quase 300 milhões de défice tarifário e teve de se parar. Se não, ficamos com um modelo tipo venezuelano: há paralisação, o mercado deixa de funcionar e temos os recursos do Estado todos canalizados para uma finalidade que não é correta e que no final é injusta porque deixa quem precisa sem assistência.

Com a antecipação da recuperação económica pós-Covid e a receita fiscal inesperada à boleia da inflação, é possível que o défice fique ainda aquém dos 1,9%?

Como dizia o secretário-geral da ONU, basta fazer as contas.

Mas isso não pode ser mal visto, dada a pressão social para mais apoio e adiar as contas certas?

Mas é essa mentalização que é essencial. As pessoas têm de entender que a melhor forma de o país resistir a esta situação é mostrar contas sólidas. Uma situação de superavit agora não seria algo mau, não significaria que o Estado está a apropriar-se de recursos e não os está a aplicar. Nada disso. O que o Estado está a fazer é uma demonstração da nossa capacidade financeira, da solidez das contas públicas, de que somos capazes de definir o nosso destino sem dependermos de apoios externos. É o melhor que nos pode acontecer. Cada subida de notação das agências de rating são centenas de milhões de euros que deixam de sair dos cofres do Estado para pagar juros da dívida pública.

E que também determinam os juros que famílias e empresas pagam pelo crédito.

Claro. Ou seja, a principal contaminação positiva que podemos ter do nosso exercício orçamental é usar o OE de 2022 como bandeira que demonstra internacionalmente que as contas do Estado português são sólidas e não desbaratá-las em microprojetos de apoio de base meramente panfletária para eventualmente resolver um problema e que na prática nos retira toda a força na visão de conjunto. O governo tem dito isto mas não tem tido coragem para usar as letras todas porque ainda está refém do modelo de política passado, do assistencialismo. O modelo do assistencialismo hoje não vai funcionar. O que funciona é o modelo de rigor, de confiança, de certeza e de transparência. Com a perceção dos mercados internacionais. O problema é internacional e nós temos de mostrar a força da nossa solidez financeira internacionalmente e isso faz-se mostrando que temos uma grande capacidade de recoleção de impostos e a máquina tributária funciona, e a AT tem aí todo o mérito, fazer as reformas necessárias para aumentar ainda mais a nossa capacidade, reduzindo o máximo possível a nossa dívida pública - esse é o fator mais visível da nossa solidez. Porque isto funciona em modelos de tendência e se mostrarmos essa tendência há tentação de a estender. E após isso, tomar as medidas necessárias para resolver os problemas com ponderação e não tentando apagar todos os fogo, porque não é essa a missão do Estado mas sim dar o sinal das alterações que têm de ser feitas a médio-longo prazo na saúde, na educação, no ensino superior, na energia, na água, da floresta, das alterações climáticas, no cadastro... Nós falamos de política pública sobre o território e não o conhecemos. Esses paradoxos é que nós temos de ser capazes de resolver e funcionar como um Estado que sabe aquilo que tem. Se perguntar às Finanças qual é o valor dos ativos do Estado português, ninguém lhe responde. O balanço do Estado não existe. Como é que em 2023 estamos falar de políticas públicas, incentivos, eficiência e redistribuição e o Estado nem sabe o que tem? Temos de dar um salto evolutivo na nossa conceção e modelo de finanças e ser o mais eficiente e justo possível.

Esse salto qualitativo devia ser acompanhado de um salto quantitativo? O governo já deu indicação de que não irá mexer muito no IRC, no IRS... Poderia por essas transformações obter-se mais efeito até do que baixando taxas?

Quando se fala em choque fiscal e redução do nível de impostos, é uma fantasia. Porque a equação está feita: temos despesa, défice, dívida pública a pagar, e os juros contam também para a estrutura do défice, e temos a receita. A receita é a última variável, a que está definida. Nas nossas finanças privadas, nós gastamos em função do que ganhamos, o Estado ganha em função daquilo que gasta. O primeiro elemento estável é a despesa e a receita é a consequência. Ora se queremos alterar esta última variável, temos de alterar o que determina tudo: a despesa. Para ter choque fiscal, não podemos atual ao nível da receita, tem de ser na despesa.

E como?

Alterando a estrutura e repensando modelos do Estado. Estamos a falar de transição energética, de adaptação às alterações climáticas, problemas do século XXI e já com um quarto deste século quase decorrido ainda pensamos na estrutura do século XX - a discussão sobre a inflação faz-me sempre lembrar os anos 80. A estrutura do Estado é do século XIX. Todo este modelo de falta de balanço, de desconhecimento do ativo do Estado, de vivermos numa ótica de caixa, são modelos que teriam levado qualquer empresa à falência há muitos anos. Estamos a usar um modelo de base quase napoleónica, do início do século XIX, para gerir as contas de um país a caminho do século XXII. Veja o paradoxo: quando temos um problema criamos task forces, equipas matriciais para os resolver. Foi assim na Covid, nos incêndios... mas o Estado continua na mesma. Ou seja, criamos estruturas temporárias e somos muito bons nisso, mas a estrutura típica do Estado continua lá e não resolve nada.

O Estado está sobredimensionado?

Repare: nós temos a parte do notariado para fazer o contrato, o cadastro predial nas finanças e o registo no IRN. Mas não sabemos quem é o proprietário no momento nem onde ir ver, não temos o cadastro. O documento único automóvel demorou 20 anos a ser criado. Não podemos ser tão lentos e manter um nível de ineficiência total e seguir como se fosse um fatalismo. Porque estamos a pagar isto. Nós já não temos recursos para isto e o país não tem capacidade de concorrer assim, vão continuar a passar-nos à frente se mantivermos esta ineficiência. Isto só não vai acabar mal porque no fim conseguimos alterar e sobreviver, mas com custos altíssimos. Não é forma de atuar. E temos a sorte de termos um governo em maioria absoluta. Imagine o que seria esta situação sem ela... Eu sei que o ambiente é exigente, mas temos de tomar as medidas rápidas para todas estas reformas estruturais acontecerem. Quando falo do território, da política financeira e orçamental, na energia, estamos a falar dos cores atuais da existência dos Estados.

Há outro tema em que temos problemas graves, que é a questão demográfica. Foram anunciados aumentos nas pensões que ficam muito aquém da subida da inflação. A sustentabilidade da previdência ficaria em risco se os pensionistas tivessem um aumento maior? Que medidas devíamos estar a tomar para resolver a crise demográfica?

É outro dos nossos paradoxos. Nós falamos da questão demográfica como se fosse uma fatalidade. Temos uma falta de mão-de-obra brutal, temos um nível de desemprego anormalmente baixo, mas continuamos a bloquear vistos de trabalho e entrada de pessoas que querem vir para o nosso país. É quase impossível ter um visto neste momento porque o SEF nem sequer faz a retirada dos dados biométricos. Portanto, estamos a criar um bottleneck quando devíamos estar a atrair talento de todo o mundo a Portugal, que é hoje um local aprazível, seguro, altamente apetecível. Mas as instâncias burocráticas do país bloqueiam o acesso. E culturalmente nós somos abertos à migração, somos cosmopolitas, recebemos bem. Como é que isto se justifica?

A burocracia bloqueia tudo.

Tudo. Falamos de pensões. Fui eu quando era secretário de Estado que implementei o regime dos residentes não habituais - e teve mais sucesso do que se pensava, mas funcionou. As pessoas vieram, nomeadamente os pensionistas - e não os velhinhos, mas pessoas altamente capacitadas que depois aqui desenvolveram as suas atividades. Porque é que não fazemos o mesmo para todas as outras pessoas de alto valor acrescentado que querem vir? Continuamos a ter bloqueios enormes... veja o aeroporto. Estamos a criar bottlenecks, barreiras, afunilamentos que bloqueiam o desenvolvimento do país com custos brutais. Portanto quando falamos na questão demográfica, em vez de perguntar porque é que os portugueses não têm mais filhos - em que a resposta é muito individual - devíamos perceber porque é que o país bloqueia desnecessariamente a entrada de pessoas que querem vir para cá e desenvolver a sua atividade de uma forma completamente injustificada.

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